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动荡与波折:韩美之间的“移交”史

李赞  2017-11-27 10:47:47  环球军事

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今年5月,韩国新总统文在寅就任后,立即就指挥权问题与美军进行交涉。

在韩国,每逢新总统上任就会向美军提出移交战时指挥权问题,似乎已成惯例。今年5月25日,韩国总统文在寅宣誓就职刚满两周,韩国防部就表示:将推进把战时作战指挥权移交时间提前至文在寅任期内。7月1日,访美的文在寅与特朗普发表联合声明:若条件成熟,将把美军对韩军的战时作战指挥权移交给韩方。一个月前的10月12日,韩国防部长官宋永武表示:“将视时机和条件,尽快收回战时作战指挥权。”这一系列紧锣密鼓的声明和表态似乎表明韩国政府真的“再次”下定“决心”要收回战时指挥权了。那么这个“决心”真的能够实现吗?

指挥权:朝鲜战争的遗留问题

美韩指挥权移交问题是朝鲜战争的遗留问题,经历了由韩军移交联合国军,再由联合国军移交驻韩美军的过程。后来,1994年底,美军向韩军移交了平时指挥权,但作战指挥权仍由驻韩美军掌控。

1945年日本投降之后,美苏分区占领了朝鲜半岛,并很快在半岛的南部和北部分别成立了“大韩民国”和“朝鲜民主主义人民共和国”。韩国虽是在美军保护下建国的,但在那个时候,以李承晚为总统的韩国首届政府还是掌握着韩军的指挥权。

1950年6月25日,朝鲜战争爆发。战争初期,朝鲜军队势如破竹,韩军损失惨重,一溃千里,被迫向美军求救。7月7日,联合国安理会在苏联代表缺席的情况下通过决议,决定组成以美军为首和为主,16个国家军队参加的“联合国军”投入朝鲜战争。

7月14日,李承晚致函“联合国军”总司令麦克阿瑟,将韩军作战指挥权转让予美国;18日,麦克阿瑟通过美驻韩大使向韩方转达表示接受的书函,两者合在一起,成为韩向美转让“韩国军队作战指挥权”的美韩“大田协定”。韩军指挥权归属问题由此产生。1953年7月27日,《朝鲜停战协定》的签署并未从法律上结束战争,美国得以继续借“联合国军”掌握韩军指挥权。

成立“联合国军”的安理会第84号决议是在五大常任理事国之一的苏联代表缺席、中国席位被台湾当局非法占据的情况下通过的,因此该决议的合法性一直备受质疑。随着中国合法席位的恢复,1975年,第30届联合国大会通过3390号决议,认为有必要解散“联合国军司令部”,撤出使用联合国标识的驻扎在韩国的一切外国军队。美国虽然向大会提交了分阶段解散“联合国军司令部”的方案,设定条件以求推延,但“联合国军”存在的合法性已经失去依据。因此,美军必须将韩军指挥权进行转移。1977年举行的第10次美韩安保会议(SCM)上,美韩决定成立联合司令部,并制定了《军事委员会及联合军队司令部权限委任事项》。1978年11月7日,韩美联合司令部正式成立,驻韩美军司令兼任联合司令部司令,韩军将领担任副司令。联合司令部的成立接收了联合国军司令部负责的保卫韩国的任务。韩军指挥权也由联合国军司令部移交给韩美联合司令,韩军指挥权完成第二次移交。

平时指挥权回归

李承晚之后直到1987年10月韩国新宪法颁布之前,韩国基本上一直处于朴正熙(1961~1979)和全斗焕(1979~1988)军政府统治中。也正是在这两人的任期内,韩国于20世纪七八十年代实现了经济腾飞,成为亚洲四小龙之一。经济的进步提高了韩民众对民主权利的需求,促进了民主化进程,同时也影响了韩美关系,韩国自主意识不断增强。1980年的“光州事件”成为影响韩民众对驻韩美军态度的转折点。1980年5月,全斗焕出动2万多名韩军镇压了光州的民主示威运动,造成3千多民众伤亡。由于美军拥有韩军指挥权,因此,韩军残酷镇压群众示威的行为被韩民众认为得到了美军的默许。“光州事件”改变了普通民众对美国的印象,使韩国民众的立场从之前的亲美逐渐变为反美。

韩国新宪法通过后的首任真正意义上的民选总统卢泰愚(1988~1993),在竞选时为了应对民众要求,于1987年提出收回指挥权。这是韩国第一次要求美军移交韩军指挥权。

冷战结束后,金日成于1993年4月提出《为统一祖国,实现全民族大团结的十大纲领》,要求南北双方停止民族分裂与对抗,建立联邦制国家,实现统一。与此同时,当年6月,金日成与美国总统卡特在平壤会谈,缓和了朝美关系。金正日继任后,朝于1994年10月与美达成框架协议,冻结核计划,第一次朝核危机化解,美朝关系正常化提上日程。在此背景下,韩国认为以其与朝鲜的实力对比,朝鲜半岛以德国统一模式,通过朝鲜并入韩国的形式实现统一是可能的。而收回韩军平时指挥权,乃至逐步收回战时指挥权,使韩国成为一个真正主权独立的国家,是与朝鲜进行平等谈判,签订和平协议乃至推动南北和平统一的必经阶段。同时,鉴于朝鲜主动寻求改善与美关系和发出和平统一倡议,美军在作出朝韩不会发生战争的预期下,向韩国转交韩军平时指挥权也是向朝鲜表示善意的举措。

因此,1994年12月1日,驻韩美军向韩国移交了韩军平时指挥权,自此,韩国军队的警戒任务,海空军的预警等日常作战活动、部队移动、军事准备态势以及三军联合战术训练等,不再需要美韩联合司令部即可独立行使。但韩军战时指挥权仍由驻韩美军掌握。

1996年,在例行安全协议会议上,美韩确定“在朝鲜的威胁消失的时候,韩国军将主导朝鲜半岛的防御,美国进行支援;在地区防御上,美国将主导韩国则进行支援”。这无疑是朝着韩国收回作战指挥权前进了一步。但天有不测风云,1997年11月,亚洲金融风暴波及韩国,韩国金融系统几乎崩溃。在此情况下,韩国已无暇顾及作战指挥权移交。

经济腾飞,“独立”情绪抬头

在韩国政府与全国人民的努力下,2002年韩国渡过了危机,实现了经济复苏,并再次开始高速发展。2005年,韩国GDP首次上升到世界第10位,成为国际上最有影响力的经济体之一。经济逐步恢复的韩国再次关注战时指挥权移交问题。

韩国民众对国家的自豪感,随着韩国经济实力的再次崛起,也上升到新的高度,人民更加关注国家的独立自主与主权完整。同时,韩朝关系也因金大中(1998~2003)的“阳光政策”得到进一步改善。而韩国民众则因2002年发生的美军装甲车碾死韩国女生事件,再次掀起反美情绪。

2003年就任总统的卢武铉(2003~2008),本来就持中间偏左的政治立场,甚至有“反美”之名。在国民民族主义抬头,民众对美军态度持续恶化,韩朝关系改善,韩国外部安全环境有利的情况下,韩国政府在《2004~2008年国防中期计划》中,明确提出在2010年建设完成满足韩国自主国防的军事力量,并将此作为把韩国建设为独立自主的中等强国,在东北亚区域内发挥韩国重要作用的先决条件。实现自主国防,首先就要求本国政府无论是在平时还是战时都能够掌握本国军队的指挥权。2005年9月,韩国在美韩安保政策构想会议上向美方正式提出收回战时指挥权。2007年2月,韩国防部长官金章洙和美国防长盖兹达成协议:2012年4月17日将战时指挥权移交给韩国,同时解散美韩联合司令部。

实质上“无限期”推迟

2010年6月,韩国总统李明博(2008~2013)与美国总统奥巴马举行会谈。在韩方的要求下,战时指挥权移交时间被推迟到2015年12月1日。李明博政府之所以在战时指挥权移交问题上转向消极,主要由两个原因决定。

一是韩朝关系恶化。虽然金大中和卢武铉都推行了对朝缓和政策,但朝鲜还是于2006年10月进行了首次地下核试验。即便如此,卢武铉政府也未改变对朝的友好态度。但是李明博出身保守派政党,强烈要求朝鲜弃核,并对前两任政府的阳光政策持否定态度。为应对朝鲜核问题,李明博又提升了韩美同盟关系:2008年4月,李明博与小布什达成协议,把两国关系提升为“21世纪战略同盟关系”;2009年9月,李明博与奥巴马决定美韩关系从军事同盟提升为“全面战略同盟”。由于李明博政府转向“亲美疏朝”,朝韩双方关系由和解转为对峙。朝鲜不仅在2009年5月进行了第二次地下核试验,还以韩国加入“防扩散安全倡议”为由,宣布“不再受《朝鲜停战协定》约束”。2010年3月发生的导致46名韩军士兵丧生的“天安舰”事件更是进一步恶化了韩朝关系。韩国中断了朝韩两国的贸易,对朝鲜实施经济制裁;朝鲜则宣布全面冻结朝韩关系,废除朝韩互不侵犯协议。韩国外部安全环境恶化,韩国政府对朝韩再次爆发大规模冲突产生极大担忧,于是作出了推迟收回战时指挥权的决定,以求韩美加强对朝鲜的威慑。二是韩民众对美国影响好转。经过朝鲜核试验、天安舰沉没等一连串的事件,切实感受到朝鲜核威胁,韩国民众对朝鲜的态度也从卢武铉时期的民族感情转为敌对。奥巴马就任美国总统后,改善了美国在世界上的国家形象。在天安舰沉没后,美军派出了4艘军舰参与救援行动。在天安舰事件的调查结果出来后,李明博与奥巴马进行通话,表示是朝鲜击沉天安舰,奥巴马则表示完全信赖与支持韩国政府。美国对韩国的支援与支持使得韩国民众提升了对这一传统盟国的好感,驻韩美军也被民众视为韩国必不可少的保护力量。

金正恩于2011年底出任朝鲜最高领导人之后,沿袭了对韩国的强硬态度,并继续发展核计划,于2013年2月12日进行了第三次核试验。在此背景下,同年2月25日朴槿惠就任韩国总统。朴槿惠就任总统后,在韩朝关系继续恶化的同时,韩军内部又丑闻频出:2012年10月初,韩国自称“亚洲第一”的K-9自行榴弹炮被媒体爆出其因设计缺陷导致故障频出;2014年6月、7月,三八线韩国驻军接连发生哨兵射杀战友逃逸和土兵被虐待致死事件。频发的军内丑闻引发了韩国政府与社会的强烈愤慨。上述事件不仅暴露出韩国军队武器研发和内部管理等方面的诸多问题,并且由于两起亡人事件都发生于驻守三八线的一线部队,韩国社会对韩军的士气与能力能否应对朝鲜攻击也产生了怀疑。

在外有威胁内有忧患的情况下,朴槿惠政府决定再次推迟移交战时指挥权时间。2014年10月,第46次韩美安保会议举行,两国防长就再次推迟移交战时指挥权达成一致,商定到2020年中期再向韩移交战时指挥权。由于之前两国都会商定移交的具体日期,而此次推延则不提出移交战时指挥权的明确时间,因此韩国舆论广泛认为韩美战时指挥权移交实际上被“无限期”推迟了

“移交”的未来趋势

韩国现任总统文在寅是卢武铉的老臣,早在20世纪80年代就加入了卢武铉的律师事务所,卢武铉执政期间,担任总统府幕僚长,有“卢武铉之影”之称。同时,韩国内也因“萨德”问题,再次出现反美情绪。因此,文在寅刚一就任总统,不仅再次提出收回战时指挥权,并且第一次提出将移交日期预定在现任总统任期之内。

纵观韩军作战指挥权移交问题的历史,表面上看主要取决了三个因素。

一是领导人自身的政治倾向。积极推动移交的卢武铉和文在寅都持中左立场,而连续推迟移交的李明博和朴槿惠都属于政治保守派。二是韩朝关系。1994年韩国能够收回韩军平时指挥权与冷战结束初期,朝韩关系改善,朝美恢复接触有关。卢武铉再次提出移交战时指挥权则是因为在“阳光政策”的持续推动下韩朝关系进一步得到改善。李明博和朴槿惠推迟移交的决策,则是在韩朝关系因为核试验、天安舰等事件恶化的背景下作出的。三是韩国民众对美的态度。韩国民主化初期,“光州事件”使得韩民众由亲美转为反美,因此,第一任民选总统卢泰愚首次提出收回指挥权。李明博推迟收回指挥权,则是因为美军在“天安舰”事件中的表现赢得了韩民众好感。文在寅刚—上任就提出要在其任期内解决指挥权移交问题,也与韩国民众因为“萨德”问题再次出现反美思潮有关。

上述只是表面原因,韩国政府在战时指挥权移交问题上摇摆不定的根本决定因素实际上韩军自身实力,也就是韩军依靠自身实力能否应对与朝鲜的大规模战争或者至少能够挫败战争初期朝鲜的大规模突袭。虽然从国防费用、先进装备数量等指标上看,韩军战斗力得到了显著提升,常规力量相比于朝鲜占有优势,但是战争从来就不是“龙王比宝”。韩军的指挥能力、作战素养,特别是战斗精神和意志,到底如何,恐怕韩军自己也没底。正是出于对自身实力的不自信,韩国历任总统无论是积极推动还是推迟作战指挥权的移交,其移交的期限都定于自己任期之外。文在寅虽然第一次提出在总统任期内解决指挥权移交问题,但究竟能否真正执行尚待检验。但从韩军在几次延坪岛炮击和“天安舰”事件中的表现看,韩军可能尚不足以担负起“自主国防”的重任,因此,很可能在韩美双方就指挥权移交问题真正开始谈判时,韩方会将移交时间定在2018年文在寅任期届满之后。当然对于韩国而言,即便遥遥无期,但完全收回本国军队指挥权依然势在必得。毕竟,这是韩国成为“正常国家”,继而真正成为世界大国的重要障碍之一。

最后,美国是否愿意尽早移交韩军战时指挥权呢?显然,美国愿意。一方面美韩同盟关系的基础是为了应对朝鲜威胁,其重要保障是驻韩美军,而非指挥权由谁掌握。美国在世界上有很多盟友,与英、日、澳等国关系显然比与韩国更好。美国在这些国家并非都有驻军,而且就算有驻军也并没有掌握东道国军队的指挥权。另一方面,冷战后,美国对外战略无论是扩张还是收缩,都鼓励盟友提升自身的国防能力,以便分担更多的盟友义务。“精明”的“商人”总统特朗普更是多次指责美国盟友搭美国的安全便车。韩军能自己指挥自己也是美国所乐见的。

因此,决定韩国何时真正收回作战指挥权的最重要的因素就是韩军自身实力。

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